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政府在创新中的作用与角色转变──2014年北京市全国企业创新调查系列分析之三
来源:    日期: 2015-10-21

      内容提要:近年来,围绕创新驱动,各级政府出台了大量激励和扶持政策,政策的实施效果如何?政府如何在推动创新中扮演好角色?2014年北京市全国企业创新调查数据显示,7成企业认同优惠政策的重要作用;政府对研发活动的直接投资正在逐渐让位于税收减免等间接性政策促进手段;税收政策覆盖面扩大,减免额提高,受惠企业创新产出质量和水平提高。但政策的统筹性、普惠性、适应性、知晓度、可操作性、监督管理和跟踪评估等还有待进一步提升。

     

      2015年出台的《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》明确指出:加快实施创新驱动发展战略,就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。提高普惠性财税政策支持力度,坚持结构性减税方向,逐步将国家对企业技术创新的投入方式转变为以普惠性财税政策为主。

     

      政策是激励企业创新的重要手段。近年来,随着相关政策措施的逐步落实到位,市场在资源配置中的作用越来越强,同时创新激励政策也起到了不可替代的积极作用,但仍存在一些亟待改进的问题。

     

      一、企业对创新政策认同度略降,税收减免类政策落实效果明显 

     

      (一)7成企业认同优惠政策的重要作用,高素质人才是企业创新获得成功的最关键因素

     

      2014年,70.1%的企业认为政府优惠政策的扶持对企业创新获得成功影响程度较大(选择影响程度“高”和“中”的企业),其中规模以上工业企业(以下简称工业企业)最高,为71.1%。从各因素对企业创新获得成功的影响程度比较来看,认同优惠政策扶持的企业虽然超过70%,但与2007年第一次全国企业创新调查相比,下降了4.3个百分点,其影响程度排在各因素的末位(详见表1),“员工对企业的认同感”、“高素质的人才”和“企业内部的激励措施”等选项排在前列,说明大多数企业已经充分认识到依靠内部动力开展主动创新,超过了依靠政策优惠激励,特别是在工业和建筑业企业中,“高素质的人才”分别以91.1%和93%排在第一位,更进一步印证了人才是创新的第一资源。

     

    表1 各因素对企业创新获得成功的影响程度

                                                              单位:%

     

    有创新精神企业家

    充足的经费支持

    高素质的人才

    员工对企业的认同感

    企业内部的激励措施

    有效的技术战略或计划

    畅通的信息渠道

    可信赖的创新合作伙伴

    优惠政策的扶持

    全部企业

    80.2

    77.6

    87.6

    88.3

    85.8

    84.2

    85.2

    77.1

    70.1

      工业

    85.8

    83.5

    91.1

    89.4

    87.1

    86.8

    86.6

    76.0

    71.1

      建筑业

    84.6

    82.7

    93.0

    92.2

    93.0

    86.5

    86.5

    76.8

    70.0

      服务业

    78.2

    75.6

    86.2

    87.8

    85.1

    83.3

    84.7

    77.5

    69.8

      

      (二)税收类和知识产权类优惠政策对企业影响更大,知识产权类优惠政策认同度提升最快

     

      从各类政策对企业创新活动的影响程度看,政府通过税收杠杆实现优惠和扶持的政策以及知识产权保护类政策更受企业欢迎,特别是研发加计扣除和所得税减免政策。以工业企业为例,当问及“2013-2014年间,以下有关政策对贵企业开展创新活动的影响程度”时,67.4%的企业认为“高新技术企业所得税减免政策”对企业开展创新活动影响程度较高[1],比2007年提高7.8个百分点;66.4%的企业认为“创造和保护知识产权的相关政策”对企业开展创新活动影响程度较高,比2007年提高27个百分点,增长最快;60.2%的企业认为“企业研发费用加计扣除税收优惠政策”对企业开展创新活动影响程度较高,比2007年提高8.4个百分点(详见表2)。

     

    表2 工业企业对创新影响程度较高的各类政策认同比重对比情况

     

     

      (三)政府直接资助比重下降,税收类优惠额提升,覆盖面扩大

     

      2014年,工业企业研发经费中来自政府部门的资金为22.3亿元,占比为9.6%,比2009[2]年下降2.2个百分点;与此同时,工业企业享受研究开发费用加计扣除减免税和享受高新技术企业减免税的减免额为42亿元,比2009年增长57.5%,年均增长9.5%。说明政府支持研发方式正在由直接资金投入逐步转向通过税收等经济手段间接支持。

     

      以工业企业加计扣除减免税政策为例,享受加计扣除政策企业数占开展研发活动企业的比重为42.1%,覆盖面比2009年提高19.6个百分点;享受加计扣除政策的工业企业共减免所得税9.1亿元,比2009年增长1倍(详见表3)。此外,加计扣除受惠额提升,覆盖面扩大的另一个重要原因是政府部门充分利用互联网平台,申报流程改为网上申报,大大降低了企业的申报成本,提高了企业申报享受政策的积极性。

     

    表3 规模以上工业企业享受加计扣除政策对比情况

     

     

      (四)受惠企业创新产出质量和水平更高

     

      2014年,享受加计扣除政策的工业企业每十亿元主营业务收入拥有有效发明专利15.9件,比工业平均水平高6.5件;享受加计扣除政策的企业新产品占主营业务收入的比重为38.5%,比工业平均水平高17个百分点。(见下图)

     

    图        规模以上工业企业产出对比情况

     

     

      二、值得关注的问题 

     

      (一)优惠政策门槛较高,难以激发大多数企业创新积极性

     

      当进一步追问对“有关政策对贵企业开展创新活动的影响程度”回答为“低”和“无”的企业时,对于不同政策,企业回答不尽相同(详见表4),最为集中的选择是“不具备享受该政策的资格”。这说明相关政策在制定时设置了较高的门槛,如“高新技术企业所得税减免政策”,77%的企业无法享受该优惠政策。以工业企业为例,对于普惠性较好的“企业研发费用加计扣除税收优惠政策”也有54.5%的企业选择了“不具备享受该政策”这一选项,远远高于其他五个选项。而这部分不具备享受“企业研发费用加计扣除税收优惠政策”的工业企业,其2014年研发经费比2013年下降53.8%,创新积极性受到影响。此外,政策要求加计扣除的研发费用要与产品挂钩,而服务业企业的产品是以服务形式体现的,因此,无法享受该优惠政策。

     

    表4  规模以上工业企业影响政策实施效果的原因

     

     

      (二)政策宣传不到位,企业对政策内涵了解不够

     

      对于门槛较低的普惠性政策,很多企业对其了解不深,习惯性地认为自身不具备享受条件。以广受好评的“企业研发费用加计扣除税收优惠政策”为例,有13.9%的企业开展了研发活动但选择“不具备享受该政策”,其中,研发投入强度(研发支出占企业主营业务收入的比重)在2%以上的企业有11.5%,说明这些企业符合“企业研发费用加计扣除税收优惠政策”优惠条件,但对政策的内涵缺乏深入了解,导致未能享受该优惠政策。

     

      此外,选择对“鼓励企业吸引和培养人才的相关政策”、“优先发展产业的支持政策”、“金融支持相关政策”和“保护知识产权的相关政策”四项政策为“不知道此政策”的都超过20%,说明这些创新扶持政策在知晓度、适用性等方面仍待完善。

     

      (三)政策可操作性待提高,对享受减免政策的企业的管理理念待转变

     

      优惠政策制定的最终目的是为了执行,通过政策优惠减轻企业的创新成本,最大限度地激发企业的创新积极性。但调查结果显示,很多企业认为政策的办理手续繁琐,导致企业不愿去享受这些优惠政策。以“企业研发费用加计扣除税收优惠政策”为例,21%的企业认为该政策“办理手续繁琐”,对相关企业进行深入了解后,发现申报相关的减免税,企业要在很短的时间内提交多种材料,还要经历3个月的层层审批,最终有可能实现不了减免。即使顺利减免,按照税务机关的要求,该企业会被纳入年审范围,企业还要应付年审的负担,许多企业因此放弃申请,企业的创新成本无法得到减免,创新积极性得不到激励。

     

      三、对策建议 

     

      目前,政府在资源配置中的绝对主导地位正在逐步让位于市场,其间接性的财税政策对企业创新起到了积极的推动作用,但政策的统筹性、普惠性、适应性、知晓度、可操作性、监督管理和跟踪评估还有待进一步提升。为此,提出如下建议:

     

      (一)加强顶层设计和统筹,提高政策普惠性和适应性

     

      据科技部相关统计,我国目前已经制定出台的创新政策有近5000种,政策体系涵盖了各类创新主体以及创新链各个环节,包括了科技项目、财政、税收、人才、金融、知识产权等多样化的工具,其中直接参与研发资助的政策占比较大,同时,也存在部门割裂、相互拥挤、相互矛盾等现象。因此,要加强科技、经济、社会等方面的政策、规划和改革举措的统筹协调和有效衔接。第一,各级政府、各部门亟需加强跨领域协调,做好顶层设计,形成目标一致、搭配合理的政策合力;第二,建立创新政策协调审查机制,组织开展创新政策清理,及时废止有违创新规律、阻碍新兴产业和新兴业态发展的政策条款,对新制定政策是否制约创新进行审查;第三,出台的创新扶持政策,应由“选择性”的财政支持向“普惠型”的减税政策转变;第四,政策的制定要适应产业结构的变化,优惠对象不应局限于产品,对于以研发为主要内容的服务也应纳入优惠对象;第五,政策应体现北京现阶段治理大城市病等紧迫任务,对于节能、减排、新能源等领域实行有针对性的政策倾斜。

     

      (二)加强政策宣传,简化政策办理和执行手续,规范减免税的监督管理

     

      政府应更好的发挥对企业创新的支撑和服务作用。首先,努力提高创新政策知晓度。充分利用互联网、电视、纸媒等各种平台,宣传政府相关优惠政策,介绍政策享受条件、申请流程和办理方法,使企业对相关政策有全方位、深层次的了解。其次,政府要着力简化政策申请流程和办理手续,税务机关应将过去实行的对减免税每年年审制度,调整为与纳税检查、执法检查或其他专项检查相结合,减轻纳税人每年应付年审的负担。最后,对税务部门的考核,应适当增加加计扣除和高新技术企业所得税减免保持增长的考核指标此外,建立创新政策调查和评价制度,广泛听取企业和社会公众意见,定期对政策落实情况进行跟踪分析,并及时调整完善。

     

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    [1] “较高”是指在2014年选项中选择“高”和“中”而在2007年调查中选择“高”的企业。2014年调查选项有“高”、“中”、“低”、“无”,2007年调查选项仅有“高”和“低”。

     

    [2] “享受研究开发费用加计扣除减免税”指标从2009年之后开始统计。

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