行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段，既涉及行政机关制止惩戒违法，又关系到预防减少违法行为的发生，直接影响行政相对人的切身利益。今年1月，十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了修订后的《行政处罚法》，自7月15日起施行。本文主要根据《行政处罚法》的修改内容，结合统计法治建设工作实际，从统计法治建设和适用行政处罚依据的基础性法律规范角度，谈谈统计部门在今后一段时期内如何应用行政处罚法律法规，依法做好统计工作。

　　一、关于通报批评的法律适用问题

　　通报批评，是行政机关将对违法行为人的批评以书面形式公布于众，指出其违法行为，予以公开谴责和告诫，以免其再犯的处罚形式。通报批评既有对违法行为人的惩戒和教育作用，也有一般的社会预防作用。从适用性的角度看，通报批评的适用对象既可以是公民，也可以是法人或者其他组织，即可以单处，也可以与其他行政处罚同时适用。因此，在《行政处罚法》第九条增加的五类行政处罚措施中，通报批评和统计部门的联系最为密切。从行政处罚的设定看，《行政处罚法》第十条至第十四条规定了法律、法规、规章均可以设定通报批评这一行政处罚种类。目前，《统计法》第四十一条规定了统计部门对统计调查对象的违法行为可以予以通报。虽然从文字上看，通报并不等同于通报批评，但通报批评作为新增的一项行政处罚种类，在今后的统计立法过程中完全可以纳入到统计法律法规中，在增加行政处罚种类的同时，以充分发挥行政处罚的教育与惩戒作用。

　　从行政处罚的形式上看，通报批评属于申诫罚，是行政机关向违法行为相对人发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式。由于通报批评要以书面形式公布于众，从适用对象范围角度看，通报批评是行政机关在作出行政处罚决定书之外单独制作的一份法律文书，需要载明通报的范围、形式、法律依据、救济渠道等内容要素。从决定作出执行的角度看，参照统计行政处罚作出程序，行政机关在作出通报批评前，也需要事先告知违法行为相对人、听取违法行为相对人陈述申辩意见、作出决定并送达相对人、执行决定的有关内容。从行政救济的角度看，通报批评是行政机关作出的一项具体行政行为，实在一定范围内对违法行为人的具体违法事实予以公布，可能对违法行为人的声誉、信誉造成损害，并导致违法行为人其他更为重要的利益受到损害，违法行为相对人有权提起行政复议或行政诉讼。因此，通报批评应当由行政机关根据法律赋予本部门的职权和流程依法作出，在今后国家统计立法进行规定的同时，还要在执法实践中不断探索其应用，以强化统计部门法律法规的贯彻执行。

　　二、关于行政处罚证据证明标准问题

　　修订后的《行政处罚法》增加了行政执法公示、执法全过程记录制度，完善了重大执法决定法制审核制度，其目的是要求行政机关在公示行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息的基础上，增加了行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存，并细化法制审核的要求和适用情形，以确保行政机关查清违法事实，做到行政处罚的公开和公正。同时，《行政处罚法》第四十条在规定行政机关必须查明事实，才能依法给予行政处罚的基础上，增加了证据不足的，不得给予行政处罚的情形。由于证据是行政机关收集的、认定案件事实的基础和根据，也是行政相对人进行陈述申辩、维护自身合法权益的重要手段和材料支撑，修订后的《行政处罚法》从处罚决定作出的角度对行政处罚的证据进行了规定。从证据特征性上看，行政处罚证据应当具备真实性、合法性和关联性的特点，取得的证据必须确实充分，这样才能作为定案证据在行政处罚过程中使用。从证明标准上看，行政处罚证据应当达到“足以达到排除合理怀疑”的完全概然性标准，即行政处罚的证据均已查证属实，案件事实均有必要证据予以证明，证据之间、证据与案件事实之间的矛盾得到合理排除，证明结论是唯一的，排除了其他的可能性。

　　从统计部门实施行政处罚的工作实践角度看，行政处罚证据往往和调查单位的原始记录和凭证、统计台账、统计调查表、财务账套等密切关联，具有系统性和专业性的特点，需要结合每个案件中调查单位的实际情况进行分析研判。由于行政处罚证据必须达到“足以排除合理怀疑”的程度，此时应当依照“完全概然性”的证明标准，从证据角度对调查单位报送的统计报表、询问笔录中问答的逻辑性、统计报表填报的数据来源、案件调查过程中取得的各项证据之间的关系进行审查衡量。同时结合经验法则，对案件事实作出准确认定，以保证统计部门调查取得的定案证据确实充分，进而保障行政处罚的准确作出。

　　三、关于当事人没有主观过错不予行政处罚问题

　　行政处罚具有制止和惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能。行政机关对违法行为进行查处和打击，既是依职权对违法者的行为予以惩戒，也是对潜在的违法活动进行警示，从而达到教育、预防违法的社会效果。《行政处罚法》第三十三条第一款、第二款明确提出了初次违法可不罚、没有主观过错可不罚的处理方式：即行政机关对初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；对当事人有证据足以证明没有主观过错的，行政机关在对当事人的举证进行审查后，在符合法律相应规定的情况下，对当事人不予行政处罚；法律法规另有规定的，从其规定。行政机关按照上述规定查处违法行为并进行处理，这也是落实行政处罚关于“教育与处罚相结合”原则的具体体现。

　　在统计部门查处的统计领域违法案件中，大部分行政处罚案件均为提供不真实统计资料的违法行为，普查年份为提供虚假经济普查资料的违法行为。这些违法行为的共同特点是不以当事人的主观过错为构成要件，只要当事人报送的统计报表数据和实际情况不一致，就构成了统计违法行为，应当承担相应的法律责任。从法理上看，主观过错分为故意和过失两种情形，故意即当事人已经预见损害后果而希望或者放任该后果发生，例如统计造假弄虚作假行为；过失即当事人对自己的行为后果应当预见，因疏忽而未预见，或者已经预见但轻信可以避免，统计法律法规中并没有针对当事人的故意和过失加以区分。从《行政处罚法》的规定看，“没有主观过错不罚”中采用的是过错推定原则，即推定当事人有过错，这就要求当事人对主观过错进行举证证明，那么证明应当达到何种程度才能被认定为不具有主观过错，法律上并没有作出明确规定，需要在实践中进一步探索和明确。

　　从统计部门的法律规定来看，《统计法》第七条规定了统计调查对象应当真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料，不得提供不真实或者不完整的统计资料，可以说，依法提供统计资料是法律对调查单位报送统计资料的基本要求。从调查单位统计人员角度看，统计人员代表调查单位填报统计资料，是履行职责的职务行为。《统计法》第三十一条规定了“统计人员应当具备与其从事统计工作相适应的专业知识和业务能力”，因此，统计人员在报送统计资料前通过开展学习，已经掌握相应的统计业务知识和能力，知晓统计报表中各项指标的填报范围和口径，应当依法真实准确报送各种统计资料。从调查对象报送统计数据角度看，单位统计人员填报统计资料，经审核通过并点击上报后，即完成了数据填报任务，此时调查单位会认为其报送的统计资料数据是正确的。当统计部门发现调查单位报送统计数据错误，依法进行查处并追究其法律责任，当事人此时如果以没有主观过错为由进行陈述申辩，由于统计违法行为不以区分当事人故意和过失作为构成要件，如果简单推定当事人没有主观过错，统计部门将无法对违法案件进行查处，这时应当根据《行政处罚法》第三十三条第二款中“法律、行政法规另有规定的，从其规定”的内容，适用《统计法》的规定进行行政处罚。同时，统计部门应当根据实际，在今后一定时期内从法律适用角度制定“首违”、“没有主观过错”不予处罚的清单，准确把握适用范围，实现行政处罚的公平公正。

　　《行政处罚法》的本次修改，是对多年来行政机关实施行政处罚工作的经验总结和系统梳理，在立法上进行查漏补缺，弥补了国家法律规定的滞后性。统计部门需要不断理解掌握法律变化的内容，和统计部门各项工作紧密结合，依法查处各类统计违法行为，在此基础上依法作出行政处罚，引导、教育广大当事人遵守法律法规，推进统计领域法治政府建设。 
 

北京市西城区统计局局长   王海鹏