内容提要：交通拥堵是城市集聚发展到一定阶段普遍面临的问题，北京在建设世界城市进程中注重加强交通基础设施建设和交通秩序管理，交通承载能力不断加大，但拥堵现象依然突出。本文从公共交通系统建设、交通管理措施、城市区域规划等多角度研究世界城市治理交通拥堵的经验，结合北京经济社会发展现状，分析造成交通拥堵的原因，并对交通拥堵治理提出建议。
 
　　世界城市作为要素流通和多元文化融合的中心，密集的人口以及高强度的经济社会活动需要更高的城市管理水平，提升交通系统承载能力已成为城市发展面临的重要问题。纽约、伦敦、东京、巴黎等世界城市在发展过程中结合地域特征、人口分布、经济社会发展布局，持续探索高效便捷的交通发展模式。通过借鉴其发展特点和治理措施，对于探讨如何缓解北京交通拥堵，提高城市运行效率将会起到积极作用。

　　一、世界城市交通发展特点及治理措施
　　交通拥堵是大城市在工业化、城市化、国际化进程中普遍面临的管理问题。为有效解决这一难题，以纽约、巴黎、伦敦、东京为代表的世界城市以及新加坡、首尔、香港等国际城市纷纷采取各种措施，逐步构建了密集的交通网络和大规模的交通运营系统，形成以轨道交通为主的居民公共交通出行方式，通过城市交通的精细化设计和管理，有效提升了城市运行效率，相当程度缓解了交通拥堵压力。归纳起来，主要有以下几个方面：
　　（一）以“疏导”为主要方法，引导公共交通出行方式，提升交通承载力
　　1．推行“公交优先”发展模式，提升公共交通的使用效率
　　最先提出“公交优先”，通过发展公共交通缓解交通压力的是法国。随后，英国、荷兰、新加坡等国家也纷纷推行“公交优先”，不仅将大量人力、物力、财力投入公共交通的基础设施建设，不断扩大公共交通的覆盖范围，而且着力提升公共交通的安全性、准时性、快捷性、方便性和舒适性，增强公共交通的吸引力。在许多城市，购买月票就可以实现区域间的火车、地铁、公交车等各种公共交通工具的自由换乘；公交车站、地铁站、火车站时刻表上都会明确列示每一趟车到达的准确时间，便于乘客掌握，提高出行效率。
　　2．强化轨道交通发展，作为公共交通的主要承载工具
　　一是轨道交通沿线设立大型停车场，便于居民弃车进城。许多城市为提升轨道交通的利用率，方便居民放弃驾车而转乘公共交通，设置了大型停车场。伦敦在20世纪70年代启动了一项“停车再乘车”计划，在轨道交通沿线的站点建立大面积停车场，鼓励居民将车停放在停车场，然后乘坐轨道交通进入城市中心区或者乘坐公交车进入临近的城镇地区。巴黎城郊的轨道交通沿线也设置了大型停车场，停车位充足、费用低廉、安全性高，并且与轨道交通站点紧紧相连，相当数量的居民会驾车来到停车场，存放好车辆再转乘轨道交通进入市中心，有效缓解了中心城区的交通压力。
　　二是轨道交通密度大、覆盖面广，吸引居民乘坐。众多发达城市都着力发展轨道交通，伦敦拥有140多年历史的地铁密如蛛网，线路不仅覆盖了整个伦敦城，而且地铁站之间通过步行均可到达，方便大众搭乘，成为了大多伦敦人首选的出行方式。而伦敦的城市火车和港区轻轨作为中心区域地铁的有效补充，也分流了大量的出行人群。纽约市区内，共有26条地铁线，总长超过1140公里，车站遍及全市，四通八达，许多地铁都是每天24小时开通，方便居民乘坐。东京23区的轨道网络长度为584.8公里，密度达到947.8米/平方公里，轨道交通系统承担了东京全部客运量的86％，在早高峰时的市中心区，有91％的人选择乘坐轨道交通。新加坡轨道交通中的城市捷运系统（Mass Rapid Transit， MRT）基本覆盖全国主要地区，承担了连接主要地区间频繁交通干线上的大部分客流，是新加坡公交系统的主干；城市轻轨系统（Light Rail Transit， LRT）主要用于连接捷运站与主要居住区和商业区，是MRT的补充和拓展，从每个轻轨车站到附近的公寓最大步行距离不超过400米。首尔缓解堵车问题的重要措施是轨道交通，地铁站点间的密度非常高，乘地铁几乎可以到达市内任何地点。
　　三是形成以轨道交通为主的综合立体陆路网络，方便居民转换。新加坡构建了以地铁和轻轨为主体、以其他公共交通工具为辅助的立体陆路交通网络，在轨道交通沿线设置大型的交通枢纽、转换站，并配有相关服务设施，如商场、电影院、餐馆、大排档等，既实现轨道交通与公交车之间的便利转换，也增强了公共交通出行的便利性和吸引力。东京不仅轨道交通分布范围广而且站点设置便利，一些地铁站出口多达几十个，能够直接通往商店、建筑物内部。
　　3．鼓励短距离骑车出行，多渠道降低机动车的使用次数
　　伦敦市中心的自行车租赁网点实行“前半小时不收费，第1个小时收费1英镑，以此类推”的低收费标准，以便捷、价格低廉的优势，引导人们骑车出行。巴黎拥有超过1400个自行车存取点和1200个小型电动车租车点，并采取了前三十分钟零租金的收费方案，吸引人们使用自行车。
　　（二）以“限制”为重要手段，减少交通需求，降低城市通行压力
　　1．通过严格的通行和停车收费管理措施，限制特定区域的车流量
　　一直以来，新加坡推行征收“道路交通拥堵费”的措施，通过设置ERP（Electric Road Pricing）电子道路收费系统，将7.2平方公里的核心商业区确定为电子收费区域。小汽车、货运汽车、私营公交车和出租车进入到该区域，即收取相应费用，有效降低了核心商业区的交通流量。与此类似，伦敦市也收取“交通拥堵费”，当车辆进入市中心的闹市区，便通过车辆自动识别技术实现收费，而公交车、出租车、紧急救援车辆、事故车辆、消防车以及残疾人士和领取社会保障金的人员驾驶的车辆则不在上述收费范围内，此项措施促使公共交通出行比例不断增加，有效缓解了伦敦城的交通压力。
　　为限制小汽车的使用，一些城市制定了停车收费管理措施，增加小汽车的使用成本。伦敦市中心的停车费达到每小时8英镑甚至更多。东京市区路边白框内停车每小时的费用为300日元，且最长只能停一小时。
　　2．通过实施车辆配额和征收税费制度，限制小汽车的总体数量
　　为控制交通需求的增长，使汽车数量与道路容量相匹配，一些城市采用相关配额制度。新加坡政府每年都会根据道路网络新增容量，确定小汽车增量的配额。配额确定后，由公众竞买获取“拥车证”，规定只有具有“拥车证”的人才有资格购买汽车。而一辆排气量在2L以上的汽车的拥车证投标价格通常在2万美元左右。香港为控制汽车总量，采用了汽车首期登记税和收取汽车牌照费的措施，即对汽车征收相当于车价40%-60%的首期登记税，同时还要征收汽车牌照费，其中排量少于1.5L的汽车牌照费一年为3929港元，排量4.5L的为11329港元，此外还要按燃料油征收每升6.06港元的燃油税。这些政策有效减少了私人汽车拥有量。
　　（三）以“规划”为核心内容，实现区域合理布局，引导城市健康发展
　　1．建设卫星城，承载中心城区的人口和产业，分散交通压力
　　为缓解中心城区人口和产业的过度集聚所带来的交通拥堵问题，许多城市通过规划手段鼓励人口迁移、扩散。1944年，大伦敦政府规划了伦敦“中心城-绿化隔离带-卫星城”的城市空间结构。20世纪60年代开始，巴黎大区总体规划也提出要在巴黎市区的周围建立多个规模不等的副中心，且每个副中心都具备充足的公共服务设施，能够提供教育、卫生、娱乐、文化等公共管理和商业服务，这些副中心蕴含着大量的就业机会与居住潜力，弱化了中心城区人口和产业集聚所带来的交通等一系列城市问题。同一时期，为解决城市发展中出现的问题，东京也由控制城市规模向调整城市布局转变，通过开发城市副中心和新城建设，大大降低了东京城市的人口数量，交通、环境、能源等城市问题随之得到一定缓解。
　　2．采用“邻里单位”实施规划建设，细化居住空间，降低机动车出行比例
　　20世纪20年代末，美国社会学家、建筑师佩里（C.A. Perry）指出“我们需要新的城市规划方法，来适应未来私人小汽车的发展”，并随后提出“邻里单位”[①]的概念，即通过规定居住与学习、商业、公共活动等城市设施之间的距离将社区空间控制在适合步行的范围内，降低机动车的使用频率，在一定程度上可以减少道路通行压力。伦敦、芝加哥等大城市纷纷运用“邻里单位”概念规划新城建设，实现了紧凑的、步行友好的城市发展模式。其后，美国学者卡尔索尔普（Calthorpe）进一步深化研究并提出“公共交通导向的邻里开发”模式，将住宅、零售、办公以及公共活动空间合并于一个适于步行的环境中，使当地居民通过搭乘公共交通运输系统、骑自行车、步行等方式，降低小汽车利用频率。这种规划模式在20世纪80年代以后的城市规划实践中得到了广泛运用，有效减轻了机动车的出行压力。

　　二、北京城市交通发展现状及主要问题
　　结合城市的高端化、国际化发展趋势，北京致力于加强交通基础设施建设，尝试智能化管理手段，逐步提高交通承载能力和运行效率。但与世界城市相比，随着城市人口高度聚集、出行需求不断增加，北京的城市道路通行压力仍在持续加大。
　　（一）北京城市交通发展现状
　　1．交通设施承载能力逐步提升，智能化管理做出有益探索
近年来，北京市加快中心城快速路、主干路系统以及次干路、微循环系统建设，增强新城交通建设控制性和规划性，强化高速公路网建设和郊区公路提级改造，逐步完善公路网体系结构，提升公路行驶畅达程度。2012年末，全市公路里程达到21492公里，比2005年增加6796公里，年均增长5.6%。2012年末，全市高速公路达到923公里，二级及以上公路里程达到4400.7公里，分别比2005年增加375公里和1478.7公里。在加强公路基础设施建设的同时北京不断优化地面公交线网，2012年末，全市公共电汽车运营线路为779条，比2005年增加157条，公共电汽车运营线路长度达到19547公里，公共电汽车运营车辆为2.2万辆，比2005年增加1333公里和3643辆[②]。按照“三环、四纵、五横、七放射”的建设规划，北京轨道交通建设紧密结合城市空间结构和功能布局调整，在完善中心区轨道交通建设的同时加强市郊、新城线路建设，改善城市客运交通结构。2012年末，全市轨道交通运营线路为16条，运营线路长度442公里，比2005年增加328公里。
　　在世界城市发展中，交通信息综合应用、交通智能化管理已成为提升基础设施周转能力和交通运行效率的重要手段。北京着眼于城市发展现状，在交通精细化、智能化管理方面做出了积极探索。目前，已建成城市交通智能指挥控制系统、轨道交通运行指挥系统、国内首个动态交通信息服务系统等智能化交通运输管理系统。同时建立了三级交通应急预案体系，形成治超、治安等多项职能为一体的公路综合执法检查网络，确保交通出行平稳有序。
　　2．城市聚集效应显现，交通运载压力逐年加大
　　2012年，北京市常住人口由2005年的1538万人增加到2069.3万人，城市人口集聚和生活方式转变对交通基础设施承载能力提出了新的挑战。2012年，全市机动车拥有量为520万辆，其中私人机动车拥有量为407.5万辆，分别为2005年的2.0倍和2.6倍；小汽车出行比例由2005年的29.8%提高至2012年的32.6%。近几年来，六环内地区日出行量呈现上升趋势，2012年达到3033万人次，比2009年增长了10.5%[③]。私家车拥有量的增长以及出行需求的增加加大了道路设施的压力。
　　为满足不断上升的出行需求，交通供给水平逐步上升。2012年，全市公路旅客周转量达到304.8亿人公里，是2005年的1.6倍。2012年，公共电汽车客运总量51.5亿人次，比2005年增加6.6亿人次。在公共交通出行方式中，轨道交通客运量增长最为明显，出行结构有所调整。2012年，轨道交通客运总量为24.6亿人次，是2005年的3.6倍，年均增长20.2%；轨道交通出行所占比例由2005年的5.7%提高到2012年的16.8%[④]。
　　3．通勤时间不断延长，交通拥堵已成为制约城市可持续发展的重要问题
路网运行状况监测结果显示，2013年第1、2季度北京市工作日高峰平均交通指数[⑤]分别为4.4和5.6，较上年同期增长4.8%和7%。从路网速度看，2012年，浮动车数据统计结果显示，北京市五环（含）路范围内，早高峰（7：00-9：00）期间，路网平均速度为26km/h，晚高峰（17：00-19：00）期间，路网平均速度为23.5km/h，虽分别比2009年提高了1.3km/h和1.2km/h，但近年来基本处于每小时二十多公里的速度，早晚高峰道路畅通程度提升并不明显，拥堵现象依然值得关注（见图1）。

图1               北京市五环内（含五环）路网平均速度                单位：公里

注：数据来源于北京市交通发展研究中心《2013北京市交通发展年度报告》、《2012年北京市交通发展年度报告》、《2011年全年道路交通运行监测》，《北京市2010年交通运行报告》。

　　2010年6月，美国国际商用机器公司(IBM) 在全球20个城市的8192名受访的驾驶人员中开展了“全球交通拥堵调查”（The Globalization of Traffic Congestion: IBM 2010 Commuter Pain Survey），通过综合调查上下班时间、交通行进时间、车流量给人造成的压力影响、乘客的愤怒等问题，计算出城市通勤痛苦指数。调查结果显示，北京与墨西哥城的通勤痛苦指数最高，均达到99分，紧随其后的是约翰内斯堡、莫斯科和新德里，而纽约、伦敦和巴黎分别为19分、36分和36分。中科院发布的《2010中国新型城市化报告》指出，北京市上班平均花费的时间最长，达到52分钟，其次为广州48分钟、上海47分钟、深圳46分钟。与国际和国内城市相比，北京的通勤时间均处于较高水平，采用综合化、精细化管理手段缓解城市交通拥堵问题、缩短通勤时间成为北京建设世界城市进程中需要解决的重要问题。
　　（二）北京城市交通拥堵反映的主要问题
　　通过与世界城市交通发展状况的比较分析，北京在公共交通利用效率、城市发展规划、区域发展布局等方面还存在诸多问题，成为影响城市交通健康有序发展的重要内容。
　　1．轨道交通建设力度仍需加大，公共交通系统利用效率还有待提升
通过加大基础设施建设，北京轨道交通在承载居民出行、缓解交通拥堵方面发挥了重要作用，取得了积极成效。但由于起步较晚，北京的公共交通利用效率仍有较大提升空间。
　　（1）轨道交通覆盖面小、密度低
　　近年来，北京大力发展城市轨道交通，地铁运营线路由早期的1号线、2号线逐步发展到包括16条线路的地铁运营网、220座运营车站。但比较而言，东京的轨道交通密度已达到948米/平方公里，接近北京中心城区的2倍；巴黎市区的轨道交通密度更达到2023米/平方公里。尽管北京计划到2015年，五环路内轨道交通要实现580米/平方公里的线网密度，但与世界城市相比，仍存在较大差距。
　　（2）郊区的轨道交通明显不足
　　在世界城市发展过程中，轨道交通不仅是中心城区人们出行的重要选择，通常也是连接中心城区与郊区、郊区与郊区间的重要交通工具，对于分散居民出行、提升城市的运行效率发挥了重要作用。目前，分布在北京城郊的轨道交通明显不足，轨道交通承运数量明显偏低，驾车出行仍是居民往返于城区与郊区县的主要方式，加重了城郊间的道路通行负担。
　　（3）公共交通系统还有待进一步完善
　　与世界城市便利的大型公共交通转换系统相比，目前北京的轨道交通沿线缺少方便居民停放小汽车的大型停车场，在中心城区与郊区之间难以实现“停车再乘车”的公共交通方式。轨道交通与公共汽车转换的便捷性仍有不足，大型公交枢纽在有序引导乘客转乘、提供相关配套服务方面还有待进一步强化。北京交通管理系统的相对滞后，发达城市在地铁、公交车站所贴示的精确行车时刻表，短时期内在北京还难以实现，公共交通的便利性、准时性也难以满足居民的出行需求。
　　2．城市规划缺陷导致中心城区人口密度过大、潮汐式人流现象凸显，加重城区拥堵
　　著名的“当斯定律”提出，如果不进行有效的交通需求管理和道路网负荷控制，道路交通拥堵的时空范围和程度将有增无减。分析北京城市拥堵现状，中心城区人口的过度集聚、居住地与工作地分离形成的潮汐式人口流动是重要原因。
　　（1）中心城区磁力依旧，人口密度持续加大
　　由于中心城区具有完备的城市基础设施、优美的区域环境、便捷的生活环境，聚集了全市甚至全国的重点教育、医疗、卫生、科技资源，并具有以良好经济社会发展环境为基础的个人发展空间，形成了中心城区对人口的强大吸引力。原有居民不愿意外迁，尽管新建的商品住宅价格在不断攀升、居住成本越来越高，但人口集聚程度仍然偏高。2012年，以首都功能核心区为代表的北京内城区常住人口达到219.5万人，比2005年增加14.3万人；人口密度由22210人/平方公里增至23758人/平方公里，增长7%，以城市功能拓展区为主要区域的其它中心城区常住人口由2005年的748万增加到2012年的1008.2万，人口密度由5862人/平方公里增至7902人/平方公里，增长34.8%。
　　（2）居住地与工作地分离，通勤时间延长加重交通拥堵
　　20世纪90年代起，北京中心城区逐步加大旧城改造力度，对老旧小区和平房地区实施拆迁重建。由于近十年来北京房价快速上涨，中心城区房屋价格大幅攀升，越来越多的拆迁居民和外来人口居住在价格相对低廉的郊区县，但工作地点仍为中心城区。2012年，首都功能核心区、城市功能拓展区拥有全市59.3%的常住人口，同时提供着全市72.7%的就业岗位[⑥]，这种矛盾造成潮汐式人口流动逐年加剧，城市通勤时间不断延长，最具代表性的是朝阳区与通州区之间的八通线沿线、昌平区的天通苑回龙观地区。
　　3．公共资源分布不均衡、城乡发展差距大，“城市偏向”诱发严重拥堵等交通问题
　　利普顿和Corbridge等学者曾提出发展中国家普遍存在社会资源不合理流动的现象，农村地区基础教育、卫生医疗等公共服务严重缺失。这种“城市偏向”问题使公共资源分布不合理、城乡发展不均衡，进而形成中心城磁力不断增强，造成中心城区交通拥堵不堪。由于早期缺少长远的城市规划发展战略以及公共管理中显现的“城市偏向”政策，社会资源出现不合理流动和分布，北京中心城区集中了全市重要的公共资源，包括著名中小学、高校、科研院所在内的优质教育资源，以协和医院、北京医院、同仁医院、儿童医院为代表的优质医疗资源等等。为享受到更好的公共服务，人们会选择来到中心城区。同时，中央国家机关、市委市政府及相关部门、相当数量的国内外大型企业总部均位于中心城区。中心城区还集中了全市著名的大型商业商务设施，在方便生产生活的同时，也提供了更多的就业机会和更高的收入水平。这些因素既体现了北京城市的发展活力，也无疑会扩大中心城区与郊区县的发展差距，是形成城市交通问题的重要因素。
　　4．公民素质、生活观念有待进一步转变，居民出行习惯是加重拥堵的重要因素
　　2005年起，北京市通过开展“市民公共行为文明指数”调查，对公共卫生、公共秩序、公共交往、公共观赏和公共参与五个方面的市民行为做出综合评价。通过测定市民在公共领域的文明习惯和文明素养，以综合评价城市文明的整体水平和现代城市的软实力。其中，在“公共秩序”的实地观测中，一段时期以来，机动车与非机动车乱占道、车辆闯红灯、非机动车逆行三类现象始终最为严重，此外还普遍存在行人横穿马路、强行超车等诸多不文明现象，加重了道路的拥挤和堵塞。而为实现更加优质和便利的生活方式，越来越多的居民倾向于驾车出行，同样增加了交通拥堵。

　　三、世界城市交通发展对北京的启示
　　近年来，北京市委市政府也在积极探索缓解城市交通拥堵的各种方法，在参考国外发达城市的有益经验后，相继采用了加快轨道交通建设、实施机动车限行、小汽车摇号、提高停车占地费用、降低公共交通费用、错峰上下班等方式，在一定程度上降低了路网通行压力、缓解了交通拥堵。但城市交通拥堵问题不能仅仅停留在中心城区路网管理和交通流量控制的微观设计上，还需要从以下几方面予以更多思考：
　　（一）强化中心城区与郊区县间的轨道交通建设，提升更大地域范围内的公共交通出行比例
　　目前北京城区通往市郊的轨道交通利用率明显不高，驾车出行仍是往返于城区与郊区县的主要方式，未来北京不仅可以在中心城区实现轨道交通的广覆盖，更要加强市郊与中心城区之间以及市郊与市郊之间便捷的轨道交通联系。一方面可以增加轨道运营线路，加大发车频次；另一方面还可实现中心城区地铁线路与郊区县铁路的有效衔接，满足居民在更广地域范围内的出行需求，提升公共交通的供给水平。在增加中心城区与郊区县间轨道交通的便利性、舒适性方面，既要实现城区地铁与郊区县铁路在购票系统、转乘空间、运营时间的协调一致，在统一管理平台上设立完善的公共交通系统，还要切实提升公共交通的舒适性，考虑采用交通功能与商业功能一体化的规划建设模式，增强轨道交通的服务能力。
　　（二）以城市规划为引导，降低中心城人口密度和潮汐式的人口流动
　　1．降低中心城区的人口密度，减少通行压力
　　北京中心城区人口规模大、密度高，相当程度上影响了城市的生活功能。发达城市的经验表明，通过合理规划，有效引导不适合中心城区定位的产业外迁，并通过旧城改造、新城建设等方式可以促进城市人口向外流动。20世纪60年代，东京都政府颁布并实施《工业控制法》，使大批劳动密集型企业迁往郊区和中小城市，同时加强新城建设并在税收等政策上向新城倾斜，有效降低了东京城市的人口密度。1944年，在霍华德的田园城市理论基础上，大伦敦规划确定了伦敦的空间模式为“中心城-绿化隔离带-卫星城”的结构，通过鼓励人口迁移、扩散来缓解内城拥堵的压力。借鉴相关经验，明确首都功能核心区、城市功能拓展区的区域功能定位，通过多种途径降低中心城区人口密度、减轻中心城区的过度负荷，将会有效缓解交通压力。
　　2．加强新城建设，实现产业与居住区的合理布局，减少通勤时间
　　当生产和服务配套设施无法满足居民需求时，就会出现居民住在新城但仍在中心城区工作和休闲娱乐的现象，形成往返人流，加重交通负荷。鉴于这种情况，世界城市的新城建设不仅会提供充足的商业和公共服务设施，而且会关注区域内居住与就业的平衡关系，制定合理的区域发展规划，有效减少交通出行压力。巴黎在市区周围建立了规模不等的副中心，每个副中心都强调功能配置，都能提供良好的教育、卫生、娱乐、文化、公共管理等服务，并建立了大型产业基地，为居民提供完备的就业与居住空间。东京在新城建设中不仅加强基础设施建设，而且还扶持中小企业发展，鼓励居民当地就业。可见，为满足新城人口居住、就业的双重需求，实现产业向郊区转移，保持居、业的协调一致，是吸纳人口从城市向郊区转移，避免出现卧城的重要内容。
　　3．加大旧城保护力度，严格控制大型商业中心、医疗卫生机构、行政办公和商品住宅的新建扩建
　　巴黎市的老城区以保护历史文物古迹作为城市发展的重要内容，除对原有古建筑的保护之外，对旧城内建设项目的高度和体量控制也有严格规定，且不再新增大型商业设施和大规模的房地产开发项目。老城区内的建筑主要为文化古迹、博物馆、学校、剧院以及政府办事机构，还有能够满足居民需求的生活服务设施，重点发展旅游、金融、现代服务业、文化和新闻出版业等，有效降低了居住和商业活动的人口密度。1997年伦敦提出中心城区要平衡办公楼、商业、文化娱乐等各项活动与住宅之间的发展，要对公园、街道、广场、绿化带、历史遗产等空间进行整治。上述措施既是对历史文化的保护与传承，也是有效控制人口规模、保护旧城公共空间、弱化交通问题的有效方法。参照发达城市经验，北京要注重旧城改造与历史文化名城保护相结合，避免大规模的房地产开发活动，降低人口居住密度；严格控制中心城区大型商业服务中心和商品房住宅建设，严格控制中心城区的医疗卫生机构、行政办公楼的新建和扩建，降低人口的流动规模，缓解通行压力。
　　（三）以公共管理为主要手段，引导公共资源合理分布、实现区域和城乡一体化的均衡发展
　　不均衡的人口流动主要取决于其流入地获取的比较利益，中心城区的优质教育、医疗、科技资源过于集中，吸引人口不断集聚，形成交通、人口、城市管理等社会问题。这种公共资源分布的不均衡，导致中心城区承载了过量的人口和公共服务。而实现区域和城乡的一体化发展，公平、合理地分布公共资源和公共服务，减少中心城区人口流动是缓解交通拥堵等社会问题的重要内容。
　　1．加大转移支付力度，推进城乡一体化进程，实现均衡发展
　　城乡一体化发展不是城市范围和城市规模的持续扩张，而是寻求空间的均衡布局和协调发展，特别是通过培育区域性中心，形成对中心城区的反磁力，以达到均衡发展的目的，而要完成一体化发展目标，政府的转移支付是重要手段。在推进郊区发展进程中，美国政府不仅对郊区公共设施建设直接进行大量投资，而且配备的师资质量、图书资料和教学设备等都要优于中心城区。1994年纽约市郊区学生每年每人可获政府支出9688美元，高于中心城市1483美元。比较而言，北京郊区的平谷、怀柔、密云、延庆等区县的生均教育公用经费、生均教育事业费与东城、西城等中心城区水平相近，但拥有重点中学等优质公共资源与中心城区的差距较大；而郊区的人均医疗卫生财政支出额均不足中心城区的50%，三甲医院的分布密度也远低于中心城区。加大转移支付力度，对远郊区县进行适度倾斜将对推动城乡和区域均衡发展起到重要作用。
　　2．以重大项目带动新城建设，推动城乡一体化和区域协调发展
　　巴黎通过大型重点工程加大新城的吸引力，带动新城发展。法国基因遗传研究中心落户巴黎新城Evry，欧洲迪斯尼进驻巴黎近郊Marne la Vallée 新城，而St Quentin en Yvelines 新城则吸引了雷诺汽车研发中心入驻，纷纷推动了新城的开发建设，缓解了巴黎城区的发展压力。北京始终关注重大项目建设，可以通过大项目建设，加快带动远郊区县发展；通过大项目建设实现新城的住宅与产业平衡发展，减少人口在新城与中心城区之间的通勤频率，弱化中心城区的磁力效应。
　　3．优质的教育、文化、医疗、信息、商业等基础设施建设和公共服务资源是实现人口向郊区迁移的核心吸引力
特大型城市的人口过快增长对资源环境的承载能力带来巨大压力，对公共服务和城市管理带来严峻挑战。促进优质的教育、文化、医疗等公共资源在郊区合理配置是实现区域均衡发展的重要保障。巴黎提出的新城区域协调与均衡发展不仅体现在产业和经济布局方面，也突出表现为社会人文领域，包括居住条件、服务设施、教育医疗、文化娱乐等等。在新城建设中，完善的服务设施、优质的生活质量都增强了巴黎新城的辐射力，对于缓解巴黎中心城区的交通压力起到积极作用。北京在推进新城发展过程中，实现新城的社区服务、医疗卫生、基础教育、文化娱乐、购物休闲和产业发展的合理规划，对于吸引人口向郊区迁移，有效避免潮汐式的通勤现象、减少通勤时间具有重要意义。
　　（四）注重制度设计，增强社会秩序，形成绿色出行和文明出行的生活习惯
　　1．遵守交通秩序，提升道路通行效率
　　城市中存在的不文明行为会在一定程度上加剧交通拥堵，这种不文明行为包括行人不走人行道、翻越护栏、闯红灯、穿插正常行驶车辆，造成正常行驶机动车受阻；包括非机动车占压机动车道、机动车争抢行驶，都会造成车辆行驶不畅，影响道路通行效率。因此，强化城市交通秩序整治，培养车辆和市民的文明出行意识不仅是提升道路通行效率的重要举措，更是提升城市形象的必要内容。
　　2．减少私家车出行频率，提倡绿色出行
　　在东京市区，除公司的董事长和总经理以外，其他人员上下班都只乘坐地铁或电车等公共交通工具，而许多高级管理人员，包括一些政治家上下班也都是乘坐公共交通工具，私家汽车平时只停放在家中车库，这种约定俗成的社会习惯极大程度缓解了出行压力。北京可以进一步加强绿色出行的舆论宣传，积极倡导绿色出行方式，努力培养绿色生活理念；同时，在现阶段还要配合运用经济手段，对于减少出行次数的私家车主给予适度经济补偿，会对缓解北京交通压力起到积极作用。
　　3．提高公民道德水准，营造有序的公共空间，降低拥堵感
　　无论是在道路，还是商店、餐厅、影剧院等公共场所内，都要提高公民道德意识，培养良好的道德习惯，同时用制度约束人、规范人，建立制度化的社会管理体系，逐步形成良好的社会秩序和规范有序的公共空间，都会有效降低人们的拥堵感。
　　（五）形成大都市圈的整体发展格局，弱化人口过度集聚对北京的交通影响
　　法国为控制城市规模，提出提高质量和追求区域协调发展的思路，按照全国大区域均衡发展的目标要求，选择并培育能够与巴黎均衡发展的大都市区，以疏导人口向新的区域集中，取得了良好成效，使得包括巴黎大区在内的各大区域整体实力均得到不断提升。而1994年《巴黎大区总体规划》也特别强调了巴黎都市圈内部要实现均衡发展，大区内区域间要保持协调发展，同样取得良好成效，在相当程度上缓解了城市人口、交通等社会问题。较长时间以来，随着经济社会快速发展，人才和各类资源不断向北京集聚，北京对周边地区的吸纳效应远远大于辐射效应，没有形成大都市圈的联动发展格局，这是导致人口向北京过度集聚，进而引发交通拥堵等城市管理问题的重要因素。推动北京与周边区域的均衡发展，推动京津冀环渤海地区的共同繁荣，对于有效解决北京城市管理难题将会起到重要作用。


[①] 邻里单位规划的基本原则是：1.为使小学生上学不穿越交通干道，邻里单位的人口规模和用地面积以小学的合理规模来计算和控制。2.为满足居民日常生活和社交活动的需要，邻里单位内配置商店、教堂、图书馆和公共中心。商业中心一般设在邻里单位外围交通方便的地方。3.道路系统应保证邻里单位内交通畅通和便捷，限制外部车辆穿越，以保证居住区的安全和宁静。
[②] 数据来源：2013年《北京统计年鉴》，2006年《北京统计年鉴》，《2006年北京市交通发展年度报告》。
[③] 数据来源：2013年《北京统计年鉴》，《2011年北京市交通发展年度报告》，千龙网。
[④] 数据来源：2013年《北京统计年鉴》，《2011年北京市交通发展年度报告》，千龙网。
[⑤] 交通指数是综合反映道路网畅通或拥堵的概念性指数值。交通指数取值范围为0-10，分为五级。其中0-2,2-4,4-6,6-8,8-10分别对应“畅通”、“基本畅通”、“轻度拥堵”、“中度拥堵”和“严重拥堵”。数据来源于《2013年3月北京市道路交通运行分析报告》，《2013年6月北京市道路交通运行分析报告》。
[⑥] 按照2012年全市法人单位从业人员平均人数测算。